交通運輸部管理學院教授張柱庭：從政策法規(guī)細則看汽車共享的前途
圖為交通運輸部交通干部管理學院教授張柱庭發(fā)表主題演講
1月21日，中國電動汽車百人會論壇（2018）在北京釣魚臺國賓館召開，交通運輸部管理學院教授張柱庭發(fā)表了主題演講，演講內(nèi)容如下：
尊敬的汪部長、歐陽老師、在座的各位，大家下午好！
有機會和大家一塊來交流關(guān)于汽車租賃的一些政策法律問題，非常榮幸！我想先有幾個基本的定義，這樣把討論的范圍集中一下。政策法規(guī)上是叫汽車租賃，分時租賃是汽車租賃中計算租賃的時間的一個概念，共享汽車則是經(jīng)濟學概念，這兩個說法都屬于汽車租賃，這是我想說的第一個定義問題。第二個定義問題是區(qū)別一下汽車租賃和出租汽車，這兩者一個帶駕駛員服務(wù)的，一個是不帶駕駛員服務(wù)。此外按照現(xiàn)行的國標，9座以下是可以做汽車租賃的，超過9座則是不允許的。第三個定義問題是在討論汽車租賃政策法規(guī)時，我們不討論汽車租賃的民事法律問題，這部分按《合同法》辦就可以了；不討論刑事法律問題，比如交通事故。另外汽車租賃最常見的詐騙罪，這類問題按刑法辦，我們也不去討論。另外，我們也不討論治安問題。我們要討論的是汽車租賃行業(yè)的市場準入、經(jīng)營行為這部分行政管制類的政策法規(guī)。
我們先簡要回顧一下汽車租賃的發(fā)展過程。
2004年7月1日之前，汽車租賃行業(yè)執(zhí)行的是國家計委、交通部發(fā)布的《汽車租賃管理辦法》。2004年7月1日《行政許可法》實施，行政許可法要求梳理行政許可項目。這就涉及到一個問題：原來交通運輸部門發(fā)放行政許可的辦法能否再延續(xù)？考慮一是沒有國務(wù)院行政法規(guī)不可以再行政許可；二是有人提出一個觀點，即汽車租賃嚴格講不屬于交通運輸業(yè)，應(yīng)該屬于物的租賃行業(yè)，因此再由交通制定規(guī)章制度不合適，這樣就把這個部令廢除了。汽車租賃行業(yè)2004年7月1日以后就是無主管的行業(yè)了。一直到去年年初，還有一個標準叫《國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)劃分類別》，汽車租賃還是屬于租賃業(yè)沒有劃到運輸業(yè)里。
到2009年3月2日以后，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)編辦的18號文，交通運輸部的“三定”里要求交通運輸部承擔汽車租賃的指導工作，再次提出要把汽車租賃劃回到交通行業(yè)的問題。產(chǎn)生這個問題的原因，其中一個原因是因為汽車租賃不帶駕駛員服務(wù)，出租汽車帶駕駛員服務(wù)，出租汽車有嚴格控制和管制，汽車租賃沒管制。有些企業(yè)注冊一個汽車租賃公司，再注冊一個駕駛員勞動服務(wù)公司，倆加起來事實上成為一個新的出租汽車公司，給出租汽車行業(yè)穩(wěn)定帶來很大的影響，給行業(yè)管理部門到來維穩(wěn)壓力；另外一個原因，2009年開始汽車產(chǎn)業(yè)滯銷問題開始凸顯，有些人主張能不能把汽車租賃作為汽車銷售的一種方式，以解決積壓問題，這是當時的產(chǎn)業(yè)背景。
2016年1月1日，《反恐法》實施，《反恐法》里有幾個重要的條文，其中第21條提出汽車租賃業(yè)務(wù)的經(jīng)營者需要對客戶身份進行查驗，身份不明或拒絕身份查驗的不準對其提供服務(wù)。如果違反這條法規(guī)不對客戶做身份查驗，主管部門可以罰10-50萬元罰款，而且還要對直接責任人處以10萬元以下罰款，這叫雙罰，既罰企業(yè)又罰負責人。另外，第93條規(guī)定如果有單位違反上述條款，主管部門需要責令其停止從事租賃業(yè)務(wù)，要吊銷證照。這個條文的主要觀點，實際上是對汽車租賃要進行嚴厲的管制。我剛才講這個問題好多同志發(fā)笑，可能有些人不太了解背景。因為汽車租賃的一些個別企業(yè)替恐怖分子幫過忙，所以反恐要求主管部門必須嚴厲管制。這個嚴管趨勢再加上《安全生產(chǎn)法》的要求，于是就出現(xiàn)了去年8月4日發(fā)布的《促進小微型客車租賃健康發(fā)展的指導意見》。
一般政策上采用促進“健康發(fā)展”這個詞，背后的語境是說這個行業(yè)有病需要治療，并不是要大力鼓勵你發(fā)展。文件中一是安全生產(chǎn)，二是反恐的內(nèi)容大量出現(xiàn)，這是意見表達出來的一層意思。另外一層意思就是要鼓勵一部分汽車租賃，當時的背景是鼓勵互聯(lián)網(wǎng)+。所以在文件里面有一部分是鼓勵，分時租賃屬于鼓勵范疇。
此外，還有一些其他法規(guī)，比如《節(jié)能法》、《大氣污染防治法》，這兩個法律，再結(jié)合其它法律、法規(guī)，政策對于汽車租賃業(yè)務(wù)基本的要點就比較明顯了。概況就是：
第一個要點：限制和鼓勵的依據(jù)是同時并存的。比如限制的依據(jù)，包括《大氣污染防治法》第50條規(guī)定倡導低碳環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制城市燃油車保有量，大力開展城市公共交通，提高公共交通出行比例等。結(jié)論就是城市對燃油汽車保有量進行總量控制是有法律依據(jù)的。盡管汽車行業(yè)的人可能不喜歡這句話，但它是實實在在的法律。當然只是限制燃油車，不限制新能源車。推廣新能源機動車是法律的基本態(tài)度，另外還鼓勵公共交通，大力發(fā)展公共交通。汽車租賃再怎么發(fā)展也不會允許與公共交通抗衡，解決措施出行還是要以公共交通為主，這是城市出行政策法律的基點。《節(jié)能法》第45條明確指出，國家鼓勵使用環(huán)保型汽車和其它交通運輸工具，實行老舊汽車工具報廢制度，鼓勵使用節(jié)能清潔燃料車型。我的結(jié)論是：在擁堵和環(huán)保壓力大的城市，用燃油汽車做汽車租賃恐怕要受限的，至少不會被允許大力發(fā)展，但節(jié)能環(huán)保型和新能源機動車將受到鼓勵。
第二個要點：嚴管和放松的原則并存。《反恐法》的思路是嚴管，但是我們又趕上了一個大的背景，要求“放、管、服”，這是政府當下主要理政思路，共享也是一個理念。在并存條件下目前《道路運輸條例》涉及汽車租賃是否存在納入行政許可存在很大爭議，主要兩種觀點：一是設(shè)立行政許可；另一種則要求嚴格控制，不能隨便設(shè)定行政許可。
第三個要點：去年兩個部委政策觀點是促進健康發(fā)展，鼓勵分時租賃。但坦率地講，我認為其剛性是不夠的，因為它是文件，所以干貨不多。我本人認為，那份文件里真正有含量一句話，是汽車租賃屬于交通服務(wù)出行。換句話說，這是把汽車租賃從物的租賃轉(zhuǎn)換到交通方式里來，屬于交通運輸方式的一種，這是那份文件里真正有含量的。
第四個要點：判斷下一步的趨勢，一是用新能源汽車進行汽車租賃值得鼓勵。我本人建議不應(yīng)當老盯著財政補貼，應(yīng)該好好研究一下公共資源占用城市道路，如何給新能源汽車提供場地的問題，即占路停車部分；二是《道路運輸條例》在修改中不大可能設(shè)定許可，但可能會提出事后監(jiān)管。我的意見也是借鑒于德國朋友提供的《德國共享汽車法》，這部法規(guī)同樣解決出行擁堵和環(huán)保問題，里面規(guī)定只容許共享汽車以減費或免費的方式占用城市道路。從事共享汽車的朋友在這方面多動動腦筋，這個領(lǐng)域是有出路有希望的。
謝謝大家！
?。ǜ鶕?jù)發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱）
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